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（二）確立有利于防治腐敗的公共預算剛性約束的基本制度

這需要以“取用于民”的理念為核心,，以防治無預算支出式的腐敗為目的,，建設預算約束制度的三大支撐：一是推進政府收入形式的稅式化改革。目前,，政府收入的形式來源主要包括稅收,、收費、公債和投資性收益等,，非稅收入所占比重不小,。表面上看，這些收入來源的解釋意義不同,，政府在預算編制,、執(zhí)行和監(jiān)督管理時也對他們適用了不同的標準。而事實上,，他們的法理意義是一樣的,，即國家對社會的提取。從政治學意義上講,，稅收是其中唯一能表示這一法理意義的政府收入形式,，也最能體現(xiàn)政府與公民之間的相互義務關系。馬克思說過：“為了維持這種公共權力,，就需要公民繳納費用——捐稅?！薄恶R克思恩格斯選集》,，第4卷，第171頁,，人民出版社,，1995年版。政府基于捐稅提取而向社會提供服務,，不需要也沒有理由再收取規(guī)費,，確需收取的政府規(guī)費也可以轉化為稅收，沒有必要對這類政府收入采取不同的方式進行管理,。因為,，稅與費的性質(zhì)不同。納稅是公民的義務,，政府基于稅為公民提供服務是政府的義務,。而政府基于服務向社會收取費用，意味著這類政府服務是額外的,，如果這種收費不能轉化為捐稅,，則進一步意味著這類政府服務是公民不需要的。從學理上講,，不經(jīng)公民認可,，即便政府提供了服務而收費,，也不可取，否則,，就有亂收費之嫌,。在現(xiàn)行收支管理體制中，國家對規(guī)費收支的監(jiān)管比對稅收及基于稅收的支出的監(jiān)管寬松得多,，公民對規(guī)費的監(jiān)管更不可能,，如果政府收支中有許多都來源于規(guī)費，就會給腐敗分子留下方便之門,。中國當前所發(fā)生的一些腐敗現(xiàn)象相當一部分就與這類收費的混亂和使用的不規(guī)范密切相關,。政府發(fā)行的國內(nèi)外債務應以專項需要而設，實行封閉運行,，不應籠統(tǒng)地以彌補財政缺口之名發(fā)行,，以抑制財政隨意膨脹的傾向。至于政府的投資性收益,，基于政府非贏利性和非競爭性部門的性質(zhì),，應逐步減少。對其中的國有資產(chǎn)收益部分,，利潤可以稅式化為政府預算收入,，而轉讓收入和股息收入在納稅之后，則應依“本源于民,、利饋于民”的原則建立“國民福利基金”,，定期向國民派發(fā)，不納入政府預算收入,，不劃歸政府財政支配,。只有盡可能地將應該由政府支配的收入都稅式化，并在此基礎上全部納入政府預算,，公民與國家（政府）之間的相互義務關系才會更加清晰而穩(wěn)定,，公民對政府收支的監(jiān)督才更有法理基礎和制度保障；二是做實政府無預算不得收支的制度,。預算需要經(jīng)過嚴格復雜的程序形成,，它是對政府收支的陽光安排和法律許可。政府依據(jù)預算收支,，在制度意義上不會產(chǎn)生腐敗,，所需的只是嚴格監(jiān)督預算的執(zhí)行。但是,，如果允許政府在預算之外進行收支,，則在制度安排上就為腐敗的滋生開了口子。中國目前還存在規(guī)模不小的預算外收入全國地方政府每年的預算外收入究竟有多少,，恐難精確統(tǒng)計,。據(jù)北京大學中國經(jīng)濟研究中心平新喬教授對2004年地方政府財政狀況的研究,，當年地方政府僅賣地、行政性收費為主的兩項預算外收入,，就分別達到6150億元,、4323億元，合計占當年地方可支配財力30367億元的1/3強,?！逗{都市報》，2006年11月2日,。,。所謂預算外收入就是不通過國家預算管理的財政收入，其使用由政府自行決定,，完全不提交人民代表大會審議,，可以說是政府無預算收支的典型形式。雖說它是歷史遺留問題,，也對地方社會事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響,，但那畢竟是我國預算制度尚不完善時的產(chǎn)物。無論是從學理,、法理,，還是從制度設計上講，預算外收入都不符合公共財政體制的精神,，更不符合公民與國家之間的權利與義務約定,，況且它們的收支過程早已成為腐敗滋生的“重災區(qū)”，需要從預算制度上進行調(diào)整,。對預算外收入要盡可能預算內(nèi)化,，或者先統(tǒng)一繳納國庫,，再全額返還地方,，即便不作統(tǒng)一分配，也要納入嚴格的預算管理,，適用預算監(jiān)督程序,；三是建立政府支出偏離預算安排的自動否決制度。如前所述,，公共財政體制下的預算不僅僅指政府的收支計劃,，還包括政府的行動計劃，也就是說預算是政府行動計劃和政府收支計劃的統(tǒng)一,。只有政府行為中實際發(fā)生的收支范圍,、數(shù)量和方式等信息符合預算規(guī)定的精神和原則，才能說預算真正被執(zhí)行了,。當前的情況是預算與政府行為不是一回事的現(xiàn)象還比較普遍,。審計報告所列舉的26種政府收支違反預算的行為,，大都是以虛假的政府行為信息、收支信息來“彌合”預算計劃,。比如,，虛假報銷、冒領,、套取資金,；不細化預算；挪用預算,、公款(包括擠占公款和自行調(diào)整公款用途)等,。因此，有必要建立根據(jù)預算計劃否決偏離預算規(guī)定的政府收支行為的制度,。