自從2004年中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”后,，各地政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面采取了不少舉措,，其中有一種普遍的舉措就是“村改居”——即村委會改為居委會、村落改為社區(qū),、農(nóng)民改為居民,。最近，筆者到西部某縣進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調(diào)查時發(fā)現(xiàn),，在一些地區(qū),，村改居非但沒有消除城鄉(xiāng)二元結構，反而使城鄉(xiāng)關系更加復雜,，出現(xiàn)城鄉(xiāng)三元結構化。
筆者去調(diào)查的是一個西部中等發(fā)達的縣,。最近幾年，該縣工業(yè)發(fā)展速度有所加快,，城郊土地增值幅度也很大,。在上級政府要求下,，該縣成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)。它的一個重要做法就是對縣城城郊農(nóng)村和幾個核心城鎮(zhèn)周圍的村莊進行“村改居”,。在縣城郊區(qū)，當?shù)卣荚S多村莊為社區(qū),，村委會改為居委會,，農(nóng)民變?yōu)榫用瘢缓蟾阈罗r(nóng)村建設,，將居民集中居住,，整理出舊的宅基地和邊邊角角的土地，為當?shù)氐恼猩桃Y和工業(yè)開發(fā),、商業(yè)服務業(yè)和房地產(chǎn)發(fā)展“挖掘”出了許多非農(nóng)用地,。而在核心城鎮(zhèn)周圍，當?shù)卣矊⒁恍┐迩f改為社區(qū),、農(nóng)民變?yōu)榫用?，但是情況有所不同的是，政府僅僅是宣布這些村莊是社區(qū),、農(nóng)民為居民,，但沒有改變他們的居住格局、住房樣式,、耕地生活方式,，原來是什么樣，現(xiàn)在還是那個樣,。
調(diào)查過程中,，當?shù)亟值擂k事處人員直言，在他們那個地方,，工業(yè)化,、城市化不是很發(fā)達，村改居并沒有什么實質(zhì)意義,，村改居后,，老百姓生活還是原來那樣,，也沒有加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。當?shù)毓賳T更直白地說,，村改居實際上對當?shù)乩习傩諄碚f,，不但沒有實質(zhì)性好處，反而制造出一個尷尬的人群——非農(nóng)非居人群,。這些村改居產(chǎn)生的所謂“居民”,，不但沒有真正享受到城鎮(zhèn)居民的社會政策和福利待遇，而且由于他們現(xiàn)在不是農(nóng)民身份,，也不能享受國家的強農(nóng)惠農(nóng)政策和待遇,。既然出現(xiàn)這種尷尬，當?shù)貫槭裁匆愦甯木幽?？在與街道官員的詳談中,，筆者才認識到，盡管像這種村改居暫時沒有給政府帶來土地收益,，但是可以提高該縣的城市化水平,，村改居后的居民都屬于城鎮(zhèn)人口，而追求城市化水平的提升,，既是該縣搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個重要指標,，更是該縣追求縣改區(qū)建制的重點要求。按我國的行政建制要求,，縣還是農(nóng)村地區(qū),，而區(qū)則屬于城市地區(qū)，城市化水平自然要比縣高很多,。在這樣的行政運行邏輯中,，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村改居都成為政績追求的手段,，是否對老百姓有什么實質(zhì)性好處,，并不重要。
早在20世紀90年代,，已經(jīng)有學者提出和探討了“城鄉(xiāng)三元結構”問題,，當時是針對進城的流動人口問題而提出來的，認為農(nóng)村流動人口進城后將城市社會變成二元結構社會,，加上原來的農(nóng)村社會,，就有一個三元的城鄉(xiāng)關系。這種三元結構化是城鄉(xiāng)從封閉走向開放的一種變遷現(xiàn)象,，而今我們發(fā)現(xiàn)的與村改居相關的城鄉(xiāng)三元結構化是一種行政主導的制度變遷結果,，似乎是出于制度改革者的預期之外。
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