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在現(xiàn)有的文獻中,，對這一問題給出了一個似乎很合理,、邏輯很嚴密的解決對策,，就是增加轉(zhuǎn)移支付,、改革完善省以下財政體制,、發(fā)展縣域經(jīng)濟。因為基層財政比較困難,，所以中央政府首先要通過增加財政轉(zhuǎn)移支付來解決眼前面臨的困難,；而要保證這些轉(zhuǎn)移支付落到實處，必須減少關(guān)卡,，改革完善省以下財政體制就是必然的選擇,；有這些轉(zhuǎn)移支付，又能落到實處,，發(fā)展縣域經(jīng)濟就有了可能,，從而可以實現(xiàn)從“輸血”到“造血”的解決縣鄉(xiāng)財政困難的政策目標。但是,，如果我們認真地分析,，就會發(fā)現(xiàn)，這種看似合理,、嚴密的對策本身存在著太多的疑點：

（一）從公共服務的需求來看,，財政轉(zhuǎn)移支付無益于解決縣鄉(xiāng)財政困難

就農(nóng)村公共服務的需求來看，目前比較緊迫的是基礎(chǔ)設(shè)施（交通,、灌溉等）,、醫(yī)療衛(wèi)生,、義務教育等，反應在現(xiàn)實生活中的問題就是“出行難”,、“看病難”,、“看病貴”，但是,，目前的轉(zhuǎn)移支付在這些公共服務需求的滿足上顯得無能為力,。因為根據(jù)財政部《關(guān)于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》的精神，縣鄉(xiāng)財政要遵循‘一要吃飯,、二要建設(shè)’的原則確定支出順序,，首先要“用于保證機關(guān)事業(yè)單位人員工資發(fā)放、基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)和社會保障對象補助支出的需要”,；其次是安排農(nóng)業(yè),、教育、科技,、衛(wèi)生等事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的支出,；然后才是“根據(jù)財力辦些改善人民生產(chǎn)生活條件的實事”。這一支出順序的實質(zhì)是要“有保有壓有丟”,，對于目前困難的縣鄉(xiāng)財政來說,，中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付首先是確保而且也只能確保“吃飯”,，確?；鶎诱恼＿\轉(zhuǎn)，無力應付其他的公共支出,；第二序位的“農(nóng)業(yè),、教育、科技,、衛(wèi)生”支出一方面無法得到保障,，另一方面現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量離農(nóng)村的公共服務需求還有很大的缺口，屬于“有壓”的范疇,；而除此之外的其他公共服務更是難以得到保證,，屬于“不保”而“可壓”,、“可丟”的位置,。因此，目前的轉(zhuǎn)移支付無法滿足農(nóng)村的公共服務需要,，從這個意義上來講,，也就意味著無法解決縣鄉(xiāng)財政困難。

（二）“改革完善省以下財政體制”掩蓋了整個國家財政體制的問題

中國的行政管理體制實行的是統(tǒng)一領(lǐng)導,、分級管理體制,，財政體制作為行政管理體制的重要組成部分,，同樣面臨著“下級服從上級”的領(lǐng)導格局。現(xiàn)行的分稅制就是中央先行決定與省以下分稅,，然后是省決定與市以下分稅,，如此層層分下去，到后來才出現(xiàn)目前的這種結(jié)果,。因此,，當我們在研究如何改革和完善省以下財政體制的同時,，更應該關(guān)注整個財政體制的問題,。財政體制出現(xiàn)的問題，首先是中央財政的問題,。不解決中央財政的問題,，省以下財政體制改革的成效將會大大縮水。推而廣之,，如果閉口不談省與市的財政體制問題,，只在“縣鄉(xiāng)財政體制”改革上做文章，例如實行“鄉(xiāng)財縣管”,、“縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)收統(tǒng)支”等,，只不過是在微薄的縣鄉(xiāng)財力的分配上尋求脆弱的平衡，結(jié)果往往是在加強縣級財政和政府的權(quán)力的同時,，相應削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量,，并且會降低政府對鄉(xiāng)村居民提供服務的能力和水平，在縮減了財政支出的同時,，公共產(chǎn)品的供給也相應地減少,，而這并非財政體制改革的本意。

（三）縣域經(jīng)濟發(fā)展對于解決縣鄉(xiāng)財政困難“有心無力”

前文分析認為,，“強縣擴權(quán)”確實有利于縣域經(jīng)濟發(fā)展,，從而使其擺脫被“輸血”的境地，能成為一個“造血機器”,，從而從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難,。但是，對于縣域經(jīng)濟發(fā)展解決縣鄉(xiāng)財政困難這一判斷存在如下問題：第一,，基于歷史,、自然稟賦以及其他因素的影響，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非均衡一直都存在,，如果說經(jīng)濟落后必然導致財政困難,，那就等于承認財政困難永遠無法解決。而且,，貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的同時,，發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟也在發(fā)展,，而且可能發(fā)展得更快，經(jīng)濟差距就永遠存在甚至可能拉大,，如果財政困難是一個相對概念的話,，那么就意味著困難是永恒的，不困難是暫時的,；第二,，縣鄉(xiāng)財政要遵循“一要吃飯、二要建設(shè)”的原則確定支出順序,，先保供養(yǎng)人員吃飯,，再說社會各項建設(shè)。事實上,，越是經(jīng)濟發(fā)達的地方,，社會環(huán)境越是規(guī)范、開放,，經(jīng)濟發(fā)展的條件越是優(yōu)越,，財政狀況也更為寬裕；經(jīng)濟貧困的地方則恰恰相反,。如果不從財政本身尋求突破，不從整個行政體制進行改革,，貧困地區(qū)的經(jīng)濟就難以保持正常的發(fā)展,；第三，財政困難是一個迫切需要解決的現(xiàn)實問題,，而經(jīng)濟發(fā)展卻不是一朝一夕的事情,，是一個需要系統(tǒng)規(guī)劃、認真解決的長遠問題,，遠水解不了近渴,。而且，經(jīng)濟發(fā)展需要大量的財政投入,，有的地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價,，為了招商引資以犧牲稅收收入為代價，這樣可能在短期加劇財政困難,，長期又是一個未知數(shù),。