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［摘要］目前,，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“省管縣”可以有效解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,。本文以設(shè)問的形式就此展開分析，勾勒了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的形成機(jī)理,，對(duì)于學(xué)術(shù)界提出的解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策建議進(jìn)行了反思,。研究發(fā)現(xiàn)，“省管縣”改革可以提高行政效率,，減少財(cái)政資金的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),，有助于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的緩解，但是,，“市管縣”本身不是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難形成的直接原因,，“省管縣”也不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,。

［關(guān)鍵詞］省管縣；縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,；縣域經(jīng)濟(jì)

一,、引言

目前，學(xué)術(shù)界一般把“省管縣”視為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的靈丹妙藥,。其基本邏輯是：從收入的角度來(lái)說(shuō),，五級(jí)政府架構(gòu)違背了“分稅種形成不同層級(jí)政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性,，與分稅分級(jí)財(cái)政的逐漸到位之間不相容,，而三級(jí)政府可以實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政收入的規(guī)范劃分，解決分稅分級(jí)體制和現(xiàn)在省以下理不清的財(cái)政體制難題 ［1］,；從支出的角度來(lái)說(shuō),，市政府基于政績(jī)的需要，往往集中縣財(cái)力建設(shè)地級(jí)市,，從而富了一個(gè)地級(jí)市,，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”,、“市刮縣”的局面,。而縣在市的行政壓力下，又將財(cái)政收支的壓力,，通過層層分解,，壓到了基層的廣大農(nóng)村，進(jìn)而使得越往基層地方政府的財(cái)政越是困難,。因此,，現(xiàn)有的財(cái)政體制沒能較好地對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行劃分，進(jìn)而導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱,，必須削弱市級(jí)政府的財(cái)權(quán)甚至取消才能有效地緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,。［2］

現(xiàn)實(shí)中，各種具有“省管縣”特征的改革措施也在陸續(xù)出臺(tái),。截止到2008年8月,，全國(guó)有23個(gè)省份已經(jīng)進(jìn)行了“縣財(cái)省管”的試點(diǎn)工作。這些政策規(guī)范以及改革實(shí)踐表明,，“省管縣”體制改革已成為各級(jí)政府甚至全社會(huì)所默認(rèn)的解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一把鑰匙,。

然而，當(dāng)“省管縣”體制改革正如火如荼地在全國(guó)各地開展的時(shí)候,，我們或許不得不首先對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及其形成的原因進(jìn)行冷靜的思考,。因?yàn)榻鉀Q問題的唯一前提就是找出問題產(chǎn)生的原因。政府層級(jí)過多、“市管縣”真是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本誘因嗎,？“省管縣”體制改革必定能成為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一劑良藥嗎,？

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的測(cè)定及演進(jìn)脈絡(luò)

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難似乎約定俗成,，現(xiàn)有的文獻(xiàn)中沒有人對(duì)此提出異議,。但是我們必須要思考兩個(gè)問題，這也是本文分析的邏輯起點(diǎn)：何謂縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,？縣鄉(xiāng)財(cái)政真的困難嗎,？如果得到了肯定的回答，我們才能分析現(xiàn)狀背后的原因,。

理論上，就私人而言,，經(jīng)濟(jì)困難是指其個(gè)人收入不能滿足自己的日常支出需要,，其衡量標(biāo)準(zhǔn)通常按本市縣以上人民政府劃定的最低生活保障線確定，低于這一標(biāo)準(zhǔn),，我們就界定其經(jīng)濟(jì)困難,，由政府給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，即最低生活保障制度,。但是,，政府的財(cái)政困難是否“同理可得”呢？如果二者的邏輯相似,，這里就涉及兩個(gè)問題：一是政府的財(cái)政收入是否能滿足其支出的需要,？二是是否存在財(cái)政困難的衡量標(biāo)準(zhǔn)？前一問題的答案是否定的,，這與政府的性質(zhì)密切相關(guān),。政府只是為了解決公共產(chǎn)品供給中的“搭便車”問題而構(gòu)建的一個(gè)虛擬體，它本身不存在需要,，因?yàn)樾枰巧w的一種內(nèi)在行為,，它只是一個(gè)“用別人的錢替別人辦事”的中介而已，負(fù)責(zé)把社會(huì)成員的共同需要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),。所以,，政府的財(cái)政困難與否取決于社會(huì)成員對(duì)公共產(chǎn)品需求的強(qiáng)烈程度。這樣,，第二個(gè)問題就可以轉(zhuǎn)化為這種需要的強(qiáng)烈程度有一定的標(biāo)準(zhǔn)嗎,？即有多大的需求稱為“強(qiáng)烈”？多大的需要稱為“不強(qiáng)烈”呢,？通常來(lái)講,，這類問題很難給出一個(gè)明確的答案。一方面是因?yàn)槿藗兛偸莾A向于隱匿自己對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好，從而減少支出成本,；另一方面是因?yàn)椴煌膫€(gè)體,、同一個(gè)個(gè)體在不同的時(shí)間點(diǎn)的需求可能不會(huì)完全相同，甚至截然相反,。所以,，我們通常無(wú)法確定人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好，也無(wú)法確定財(cái)政困難的標(biāo)準(zhǔn),。