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［摘要］目前，學術界普遍認為“省管縣”可以有效解決縣鄉(xiāng)財政困難,。本文以設問的形式就此展開分析,，勾勒了縣鄉(xiāng)財政困難的形成機理，對于學術界提出的解決縣鄉(xiāng)財政困難的政策建議進行了反思,。研究發(fā)現(xiàn),，“省管縣”改革可以提高行政效率，減少財政資金的中轉環(huán)節(jié),，有助于縣鄉(xiāng)財政困難的緩解,，但是，“市管縣”本身不是縣鄉(xiāng)財政困難形成的直接原因,，“省管縣”也不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難,。

［關鍵詞］省管縣；縣鄉(xiāng)財政困難,；縣域經(jīng)濟

一,、引言

目前，學術界一般把“省管縣”視為解決縣鄉(xiāng)財政困難的靈丹妙藥,。其基本邏輯是：從收入的角度來說,，五級政府架構違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性,，與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容,，而三級政府可以實現(xiàn)省以下財政收入的規(guī)范劃分，解決分稅分級體制和現(xiàn)在省以下理不清的財政體制難題 ［1］,；從支出的角度來說,，市政府基于政績的需要，往往集中縣財力建設地級市,，從而富了一個地級市,，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”,、“市刮縣”的局面,。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力,，通過層層分解,，壓到了基層的廣大農(nóng)村,，進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此,，現(xiàn)有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權進行劃分,，進而導致了縣鄉(xiāng)兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，必須削弱市級政府的財權甚至取消才能有效地緩解縣鄉(xiāng)財政困難,。［2］

現(xiàn)實中,，各種具有“省管縣”特征的改革措施也在陸續(xù)出臺。截止到2008年8月,，全國有23個省份已經(jīng)進行了“縣財省管”的試點工作,。這些政策規(guī)范以及改革實踐表明，“省管縣”體制改革已成為各級政府甚至全社會所默認的解決縣鄉(xiāng)財政困難的一把鑰匙,。

然而,，當“省管縣”體制改革正如火如荼地在全國各地開展的時候，我們或許不得不首先對縣鄉(xiāng)財政困難及其形成的原因進行冷靜的思考,。因為解決問題的唯一前提就是找出問題產(chǎn)生的原因,。政府層級過多、“市管縣”真是導致縣鄉(xiāng)財政困難的根本誘因嗎,？“省管縣”體制改革必定能成為解決縣鄉(xiāng)財政困難的一劑良藥嗎,？

二、縣鄉(xiāng)財政困難的測定及演進脈絡

縣鄉(xiāng)財政困難似乎約定俗成,，現(xiàn)有的文獻中沒有人對此提出異議,。但是我們必須要思考兩個問題，這也是本文分析的邏輯起點：何謂縣鄉(xiāng)財政困難,？縣鄉(xiāng)財政真的困難嗎,？如果得到了肯定的回答，我們才能分析現(xiàn)狀背后的原因,。

理論上,，就私人而言，經(jīng)濟困難是指其個人收入不能滿足自己的日常支出需要,，其衡量標準通常按本市縣以上人民政府劃定的最低生活保障線確定,，低于這一標準，我們就界定其經(jīng)濟困難,，由政府給予一定的經(jīng)濟補貼,，即最低生活保障制度。但是,，政府的財政困難是否“同理可得”呢,？如果二者的邏輯相似，這里就涉及兩個問題：一是政府的財政收入是否能滿足其支出的需要,？二是是否存在財政困難的衡量標準,？前一問題的答案是否定的，這與政府的性質密切相關,。政府只是為了解決公共產(chǎn)品供給中的“搭便車”問題而構建的一個虛擬體,，它本身不存在需要，因為需要是生命體的一種內(nèi)在行為,，它只是一個“用別人的錢替別人辦事”的中介而已,，負責把社會成員的共同需要轉化為現(xiàn)實。所以,，政府的財政困難與否取決于社會成員對公共產(chǎn)品需求的強烈程度,。這樣，第二個問題就可以轉化為這種需要的強烈程度有一定的標準嗎,？即有多大的需求稱為“強烈”,？多大的需要稱為“不強烈”呢？通常來講,，這類問題很難給出一個明確的答案,。一方面是因為人們總是傾向于隱匿自己對公共產(chǎn)品的需求偏好，從而減少支出成本,；另一方面是因為不同的個體,、同一個個體在不同的時間點的需求可能不會完全相同，甚至截然相反,。所以,，我們通常無法確定人們對公共產(chǎn)品的需求偏好，也無法確定財政困難的標準,。