最近,，又有兩條引發(fā)熱議的“城管新聞”：一是有消息稱,，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在研究進行“大城管”體制改革，大致內(nèi)容是各市成立城市管理委員會,，由當(dāng)?shù)匦姓组L負總責(zé),，統(tǒng)籌各職能部門，實現(xiàn)城管的管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一,。但據(jù)主管這項工作的住建部官員后來對媒體澄清,，這一改革并非住建部的政策意向，目前還只是一個研究課題,。二是北京市順義區(qū)城管擬由“執(zhí)法”轉(zhuǎn)為“監(jiān)察”,，今后這個區(qū)的城管將不再直接上街查抄游商、違建,，而是把相關(guān)職能交還給各屬地政府部門,，由城管對這些部門的執(zhí)法工作進行監(jiān)察。
這兩則信息,，無論是尚處在“研究課題”階段的前者,，還是已由基層政府著手付諸實踐的后者，都有一個共同的特點,，即：從城管單個部門的“綜合執(zhí)法”向多個行政部門“聯(lián)合執(zhí)法”或“分頭執(zhí)法”轉(zhuǎn)變,。實際上，類似的探索并非始自今日,。在一些城市,，早就有城管與建設(shè)、市政,、工商,、環(huán)保、園林等其他部門“聯(lián)合執(zhí)法”的先例,；有的地方還出動公安介入城管執(zhí)法,，甚至設(shè)置專門的“城管警察”，為城管執(zhí)法“護航”,。
毫無疑問,，這些改革試驗與城管面臨的尷尬處境有關(guān)。中國的城市綜合執(zhí)法改革試點啟動于1997年,，此后,，全國1000多個縣級及縣級以上城市建立了“城管局”、“城管執(zhí)法局”之類的機構(gòu),。然而,，近年來，城管的社會形象每況愈下,，公共輿論（包括普通民眾,、新聞媒體,、專家學(xué)者等）對城管的爭議和詬病日益增多。搜索網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)現(xiàn),，與城管沾邊的資訊以負面居多,，“城管”幾乎成為“野蠻”、“暴力”的代名詞,。而另一方面,，城管又似乎頗多“苦衷”，常有城管隊員抱怨說：人們總認為城管欺壓小商販,，剝奪弱勢群體謀生的權(quán)利,，可是，一旦出現(xiàn)市容市貌臟亂差,、公共空間被擠占等現(xiàn)象,，又會有人指責(zé)城管失職。公眾顯然很難接受城管的這種辯駁,，在不少人看來,，公民的生存權(quán)要比市容整潔與否重要得多。這種互不信任而又不能互相說服的心理狀態(tài),，成為城管與公眾之間一個解不開的結(jié),，必然導(dǎo)致惡性循環(huán)。一個不得不承認的現(xiàn)實是,，近幾年“暴力執(zhí)法”與“暴力抗法”確有同步上升的態(tài)勢,。
在這樣的背景下，特別是面對強大的輿論壓力,，各地開始慎重地思考城管執(zhí)法的出路問題，一系列“改革”,、“創(chuàng)新”應(yīng)運而生,。比如，有的城市發(fā)明了“眼神整治法”,，有的城市組建了“老太太執(zhí)法隊”,，有的城市準(zhǔn)備劃出一定區(qū)域供流動商販經(jīng)營……總的思路都是以“柔性執(zhí)法”來重樹城管形象。而上文提到的創(chuàng)設(shè)“大城管”或轉(zhuǎn)型為“城管監(jiān)察”等改革,，則是試圖在城管體制上作出較大調(diào)整,，讓城管“隱退”到后臺或是成為“聯(lián)合執(zhí)法”的一部分，避免與執(zhí)法對象及社會輿論發(fā)生直接沖突,。
客觀而言,，這些改革措施在一定程度上體現(xiàn)了各地政府和城管部門對民意的重視，是一種應(yīng)予肯定的自我修正,。不過,，它們能取得多大效果,，卻是值得懷疑的。這是因為,，城管飽受非議的根源,，其實在于執(zhí)法主體及執(zhí)法行為的合法性。據(jù)報道,，各地的城管隊員大多是沒有公務(wù)員身份的“編外”人員,，由其承擔(dān)行政執(zhí)法之責(zé)本就有違法律規(guī)定；同時,，由于沒有或缺少行政撥款,，自然導(dǎo)致亂查抄、亂罰款等行為盛行,。更重要的是,，在我國，中央層面并沒有一個對城管實施統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督的機構(gòu),，更沒有一部全國性的城市管理法律,，各地城管的“執(zhí)法”行為實則于法無據(jù)（僅有一些位階較低、規(guī)范性不強的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）,。這就意味著,，城管部門可以較為隨意地為自己設(shè)定（擴展或縮減）“執(zhí)法”權(quán)限，而最能對其產(chǎn)生影響的是當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的意志,?？梢哉f，城管是行政權(quán)力被濫用的一個典型案例,，也是人治凌駕于法治之上的“重災(zāi)區(qū)”,。
因此，城管改革的核心是厘清行政權(quán)力的邊界,，要通過完善法律真正明確城管的職責(zé)——應(yīng)該管什么,、不應(yīng)該管什么，在城市公共管理和捍衛(wèi)公民自由,、保護弱勢群體利益之間達致平衡,。否則，即便將集中于城管部門的權(quán)限分散到其他部門,，仍然難以實現(xiàn)預(yù)想中的和諧,。別忘了，當(dāng)年之所以要成立城管機構(gòu)實行“綜合執(zhí)法”,，正是由于各部門間職責(zé)劃分不清,，有利則爭相上前，無利則推諉扯皮。如今合而復(fù)分,，假若沒有法治做保障,、沒有來自行政系統(tǒng)外部的有效監(jiān)督，又怎能保證不重蹈覆轍呢,？
（責(zé)編：陶武）
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