黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“十四五”時期要“推動綠色發(fā)展,，促進人與自然和諧共生”,，強調“全面提高資源利用效率”。這既是破解保護與發(fā)展突出矛盾的迫切需要,、促進人與自然和諧共生的必然要求,，更是事關中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復興的重大戰(zhàn)略問題。

深刻認識全面提高資源利用效率的重要意義

處理好保護與發(fā)展的關系,，處理好人與自然的關系,，是習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，既蘊含著發(fā)展理念的重大變革,，又突出強調人與自然和諧共生的底線要求,。

對生態(tài)環(huán)境造成破壞的原因，大都來自對資源的過度開發(fā),、粗放使用。必須從資源利用這個源頭抓起,，著眼中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復興,，站在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局高度,，正確處理保護與發(fā)展關系,，正確處理人與自然關系，全面提高資源利用效率,。既要考慮資源利用與發(fā)展的關系，堅持節(jié)約優(yōu)先,，不斷提高資源本身的節(jié)約集約利用水平，滿足經濟社會發(fā)展合理需求,；更要考慮資源利用涉及的人與自然關系,，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，為資源開發(fā)利用劃定邊界和底線,，控制人類向自然無度索取的不合理欲望，限制人們過度利用自然的不合理行為,。

已取得的主要工作進展

黨的十八大以來,，在習近平生態(tài)文明思想的指引下,，我國自然資源利用和生態(tài)保護取得重大進展。

生態(tài)文明理念不斷深入人心,。深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體,、人與自然和諧共生等理念不斷深入人心,，廣大人民群眾節(jié)約資源和保護環(huán)境的意識不斷增強,。

資源管理制度體系加快形成。資源環(huán)境管理體制發(fā)生重構性重大變革,，自然資源產權制度和全民所有自然資源有償使用制度改革有序推進,，不動產統(tǒng)一登記制度改革全面完成，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系頂層設計和總體框架基本形成,，永久基本農田保護,、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界制度開始確立,，以國家公園為主體的自然保護地體系加快構建,。

資源利用水平穩(wěn)步提升,?！笆濉睍r期，全國新增建設用地總量控制在3256萬畝以內,，單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%,。實行新的管理方式，2018—2019年全國共消化處置批而未供建設用地722.9萬畝,，盤活利用閑置建設用地169.7萬畝；單位國內生產總值水資源消耗2018年比2015年下降29.8%；海洋生物,、能源和海水資源開發(fā)取得積極進展,；礦產資源開發(fā)利用水平持續(xù)提升，原油和煤層氣采收率,、有色金屬礦產開采回采率和選礦回收率等重要指標顯著提升,，礦山規(guī)模化集約化程度提升,，建成綠色礦山953家。

生態(tài)產品供給明顯增加,。印發(fā)《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，實施25個山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點,；開展三江源等10個國家公園體制試點,，黨的十八大以來新建國家級自然保護區(qū)111處,；“十三五”以來天保工程累計完成公益林建設任務1687萬畝，三北防護林工程完成造林3413萬畝,，2014—2019年退耕還林還草6683.8萬畝,。沙化土地封禁保護面積2610萬畝,，全國荒漠化和沙化土地面積連續(xù)三個五年監(jiān)測期“雙減少”。開展“藍色海灣”整治行動和渤海生態(tài)修復,，已整治修復海岸線220公里、濱海濕地10.5萬畝,。

目前存在的突出問題

進入新發(fā)展階段,，構建新發(fā)展格局，我國自然資源利用和生態(tài)保護還存在一些突出問題,。

人均資源不足的基本國情尚未改變。我國資源總量豐富,，但人均資源占有量遠低于世界平均水平,。2017年,，我國耕地保有量居世界第三位,，但人均耕地面積不足1.5畝,，不到世界平均水平的1/2,；2019年,，我國人均水資源量2048立方米，約為世界平均水平的1/4,，且時空分布極不平衡,；油氣、鐵,、銅等大宗礦產人均儲量遠低于世界平均水平,，對外依存度高；人均森林面積僅為世界平均水平的1/5,。

資源粗放利用問題依然突出,。城鄉(xiāng)建設仍以外延擴張的發(fā)展模式為主，2018年全國人均城鎮(zhèn)工礦建設用地146平方米,、人均農村居民點用地317平方米,，超過國家標準上限；2018年我國萬元國內生產總值能耗0.52噸標準煤,，明顯高于世界平均水平；2017年萬元工業(yè)增加值用水量為45.6立方米,，是世界先進水平的2倍,。

資源過度開發(fā)導致生態(tài)系統(tǒng)退化形勢依然嚴峻。海洋生態(tài)系統(tǒng)問題比較突出。上世紀50年代以來,，我國濱海濕地面積消失57%,，紅樹林面積減少40%,，珊瑚礁覆蓋率下降。海洋自然岸線占比明顯下降,。因環(huán)境污染和過度捕撈，渤海等近海區(qū)域大型魚類資源大幅減少,。水資源過度開發(fā),，水生態(tài)受到影響,。洞庭湖,、鄱陽湖等長江流域湖泊面積大幅萎縮,，導致淡水蓄水能力明顯下降，大量淡水直接入海,。黃河流域水資源開發(fā)利用率高達80%,，遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線，上游水源涵養(yǎng)能力不足,、中游水土流失嚴重、下游河口自然濕地面積減少,。華北地下水超采區(qū)面積18萬平方公里,。過度農墾,、放牧導致草原生態(tài)系統(tǒng)失衡,。2018年重點天然草原平均牲畜超載率達10.2%,。2018年我國人工林面積12億畝,，超過森林總面積的1/3，且不少位于干旱,、半干旱地區(qū),。不少農業(yè)開發(fā)和建設占用擠占或損毀生態(tài)空間,。從歷史上看,，農牧交錯帶地區(qū)大量耕地是通過開墾優(yōu)質草原、森林,、濕地形成的,。全國地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)表明,，2019年全國種植土地（含果樹等經濟作物）、建設用地（含設施農用地）均比2015年有所增加,，全國草地面積有所減少。全國礦山開采占用,、損毀土地問題比較嚴重,。

“十四五”時期工作舉措

“十四五”時期,，必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然,、順應自然,、保護自然,，堅持節(jié)約優(yōu)先,、保護優(yōu)先,、自然恢復為主，完善市場化,、多元化生態(tài)補償機制,，推進資源總量管理,、科學配置,、全面節(jié)約,、循環(huán)利用,。

健全自然資源資產產權制度和法律法規(guī),。開展全民所有自然資源所有權委托代理試點，建立健全全民所有自然資源資產管理體制,。總結國家公園體制試點經驗,，對委托省級政府管理的國家公園,，探索以地方為主、中央監(jiān)管的總體路徑,。建立自然資源權利體系,，推動國有森林、草原,、農用地有償使用改革取得進展,。推進國土空間規(guī)劃、自然保護地,、土地等方面法律法規(guī)的立改廢釋,。

加強自然資源調查評價監(jiān)測和確權登記。以地球系統(tǒng)科學和自然資源科學為理論基礎,，以衛(wèi)星,、遙感等現(xiàn)代信息技術為支撐，建立以地下資源層,、地表基質層,、地表覆蓋層和管理層為基礎的自然資源調查監(jiān)測體系，系統(tǒng)開展全國自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價,，查清我國土地,、礦產、森林,、草原,、水、濕地,、海域海島等自然資源真實狀況,，揭示自然資源要素相互關系和生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律。全面推開自然資源統(tǒng)一確權登記,。

建立生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制,。按照突出安全功能、生態(tài)功能,，兼顧景觀的次序,，堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強重要生態(tài)系統(tǒng)保護。構建以國家公園為主體的自然保護地體系,。注重生態(tài)系統(tǒng)的水平衡,，特別是降雨量、地下水和水蒸發(fā)之間關系,，宜林則林,、宜草則草、宜荒則荒,，科學推進荒漠化,、石漠化、水土流失綜合治理,，開展大規(guī)模國土綠化行動,，繼續(xù)實施退耕還林還草，通過整體保護和系統(tǒng)修復增加生態(tài)產品供給,。完善生態(tài)保護補償機制,，提高生態(tài)保護補償標準，鼓勵探索有效吸引社會資金投入生態(tài)產品供給的政策措施,、產權安排和運作模式,。開展生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制試點示范，加大理論研究,、實踐探索和制度創(chuàng)新力度,。

加強國土空間科學管控。立足我國自然地理格局,，編制并實施各級國土空間規(guī)劃,，科學劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線,。同時,，為長遠發(fā)展預留空間，按照科學,、簡明,、可操作的原則調整優(yōu)化自然保護地和生態(tài)紅線管控規(guī)則。對生態(tài)保護紅線內的核心保護區(qū),，原則上禁止人為活動,。對生態(tài)保護紅線內的其他區(qū)域，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動,；對鈾礦,、油氣等特殊礦產勘查開發(fā)活動實施差別化管控政策。對生態(tài)紅線以外的重要自然生態(tài)系統(tǒng),，按相關法律和規(guī)劃明確管控規(guī)則,。健全自然資源監(jiān)管體制,，強化監(jiān)管和執(zhí)法督察。

堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度,。以國土三調摸清耕地資源家底,，從自然地理格局、土壤條件等角度制定新的耕地質量評價標準,。進一步明確耕地和永久基本農田不同的管制目標和管制強度,，科學確定土地分類標準，減少地類內部交叉,，既加強農用地向建設用地轉化的用途管制措施,，也加強農用地內部耕地向林地、園地,、草地、農業(yè)設施建設用地等轉化的用途管制措施,，堅決制止“耕地非農化”“糧田非糧化”,。繼續(xù)盤活存量，加快處置批而未供和閑置土地,。建設用地資源向中心城市和城市群傾斜,，提高各類行業(yè)用地的節(jié)約集約標準，推進土地復合利用,，深化土地計劃,、審批等管理制度改革，推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,。

實施國家節(jié)水行動,，建立水資源剛性約束制度。嚴格用水總量控制,，加強水資源優(yōu)化配置和統(tǒng)一調度,，統(tǒng)籌生活、生產,、生態(tài)用水,，發(fā)揮水資源價格調節(jié)功能，大力推進農業(yè),、工業(yè),、城鎮(zhèn)等領域節(jié)水。

提高海洋資源,、礦產資源開發(fā)保護水平,。科學合理有序開發(fā)海洋資源,，編制實施海岸帶保護和開發(fā)規(guī)劃,，健全海洋牧場建設標準，開展潮流能并網(wǎng)示范工程建設，推進海水淡化規(guī)?；瘧檬痉?，實施深海礦產開發(fā)重大科技專項。繼續(xù)開展“藍色海灣”工程,，實施紅樹林保護修復專項行動,，建立健全海洋氧氣監(jiān)測體系。建立健全礦業(yè)節(jié)約集約技術規(guī)范標準體系,，完善綠色勘查和綠色礦山建設強制性標準,，完善油氣區(qū)塊退出機制，實施新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動,，加大對油氣等戰(zhàn)略性礦產資源勘查力度,。

完善資源價格形成機制。健全主要由市場決定價格的機制,，最大限度減少政府對價格形成的不當干預,，建立健全充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源價格機制,。完善自然資源價格和稅費政策,，加大對節(jié)地、節(jié)水,、節(jié)能,、節(jié)礦的經濟調節(jié)作用。

構建廢舊物資循環(huán)利用體系,，推行垃圾分類和減量化,、資源化。推動餐廚廢棄物,、建筑垃圾,、包裝廢棄物等資源化利用和無害化處置，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收體系的有機銜接,，推進生產和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接,，因地制宜推動工業(yè)生產過程協(xié)同處理生活廢棄物。